Реформа налоговой милиции: что дальше и зачем

После двадцати лет существования налоговая милиция столкнулась с необходимостью найти ответ на два серьезных вопроса: как повысить свою эффективность и как вернуть доверие общества, особенно налогоплательщиков.

Недовольство ее работой демонстрирует как правительство, в частности, министр финансов Александр Данилюк, так и парламентарии.

Так, критикуя результаты деятельности налоговой милиции, народный депутат Андрей Журжий приводит четыре доказательства, которые, по его мнению, свидетельствуют о низкой эффективности налоговой милиции.

Первое: сокращение в 2015 на четверть количества досудебных расследований, завершившихся передачей соответствующих материалов в суд, по сравнению с предыдущим годом.

Второе: 85% дел, открытых за уклонение от уплаты налогов, сборов, были закрыты за отсутствием состава преступления.

Третье: за уклонение от уплаты налогов, сборов в прошлом году в суд передано лишь 7% дел с обвинительными заключениями и столько же – с предложениями освободить от ответственности.

Четвертое – отсутствие значительных поступлений в бюджет в результате работы налоговой милиции. В 2015 государстве компенсировано убытков на 521 млн грн за преступления в сфере налогообложения. Это при том, что общий бюджет налоговой милиции на заработную плату составил около 600 млн грн.

Справедливости ради заметим, что сегодня оценить в денежном выражении выполнение налоговой милицией возложенных на нее задач практически невозможно.

С одной стороны, эти задачи, в значительной степени направленные на предотвращение противоправных деяний, довольно трудно оценить, а с другой – в налоговом ведомстве отсутствуют обобщенные качественные и количественные показатели результативности деятельности его подразделений.

• «Тень» в качестве доказательства неэффективности *

Отсутствие системы объективной оценки работы налоговой милиции привело к тому, что общество оценивает ее, руководствуясь двумя факторами: личным опытом налогоплательщиков и их близких и общим показателем состояния экономики и ее теневого сектора. Последний, только по оценкам Минэкономики, составил 42% ВВП.

Если оценивать “тень” методом расходов населения, который заключается в выявлении разницы между тем, насколько фактические расходы населения превышают общий объем продажи товаров в легальном секторе экономики, то ее доля увеличивается до 56% ВВП.

Логично, что высокая тенизация экономики, противодействие которой входит в сферу компетенции налоговой милиции, фактически подтверждает низкую эффективность ее работы.

Ситуацию осложняет еще один момент: налоговая милиция не является единственным воином на поле борьбы с “тенью”.

Борьба с теневой экономикой входит также в полномочия СБУ, Министерства внутренних дел, НАБУ. Но это именно тот случай, когда количество – это не всегда качество.

Возникают проблемы разграничения компетенции, дублирования полномочий, координации взаимодействия, установления сферы ответственности и тому подобное.

• Стимулы к поиску *

Наличие целого ряда проблем активизировало поиск эффективной модели функционирования налоговой милиции.

Единственным способом их преодоления, по мнению некоторых депутатов и представителей общественности, должна стать ликвидация налоговой милиции с последующим созданием финансовой полиции.

Именно это предусматривает законопроект №4228, внесенный на рассмотрение парламента в марте этого года.

Его разработчики видят финансовую полицию как государственный правоохранительный орган, который предотвращает, выявляет, прекращает, расследует и раскрывает преступления в сфере формирования и использования финансовых ресурсов государства и экономической безопасности.

Законопроект предусматривает существенное изменение действующей организационной модели налоговой милиции.

Предполагается, что финансовая полиция не будет подчиняться государственной фискальной службе. Ее деятельность будет координироваться Кабинетом министров через министра финансов.

Для обоснования своего подхода авторы законопроекта прежде всего апеллируют к коалиционному соглашению, Стратегии устойчивого развития “Украина – 2020” и распоряжениям правительства.

Упомянуто и о Концепции реформирования уголовной юстиции Украины, которая предусматривает отделение налоговой милиции от ГФС с последующей реорганизацией в самостоятельный орган уголовной юстиции в системе Министерства финансов – финансовую полицию.

Такая модель существует в Италии, Турции, Исландии и Греции.

Но на самом ли деле она является “оптимальной”, как ее представляют разработчики законопроекта?

• Модели бывают разными *

В 2013 г. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) опубликовала исследование “Эффективное межведомственное сотрудничество в противодействии налоговым преступлениям и другим финансовым преступлениям”.

Сравнивая опыт разных государств, эксперты ОЭСР указывали на возможность применения различных подходов в борьбе с преступностью в сфере налогообложения.

В ходе исследования эксперты ориентировались на критерии, которые оказали решающее влияние на определение роли налогового ведомства в противодействии уклонению от уплаты налогов, а также на его способность получать для расследования необходимую информацию от других органов.

Такой подход позволил выделить четыре основные модели.

Первая модель предполагает, что именно налоговое ведомство наделено возможностью проводить расследование.

Государственный прокурор не принимает участия в процессе расследования, хоть и может давать рекомендации следователям по процессуальным вопросам и доказыванию.

По второй модели расследования проводятся налоговым ведомством, но координируются государственным прокурором или в исключительных случаях расследующими судьями.

Третья модель предполагает, что расследование преступлений в сфере налогообложения проводит специальное ведомство по налоговым вопросам, которое находится в управлении Министерства финансов, но за пределами налоговой.

Четвертой моделью предусмотрено, что расследование преступлений в сфере налогообложения осуществляет полиция или государственный прокурор.

В ряде случаев расследование преступлений в сфере налогообложения может быть передано в другие государственные органы при наличии особых условий.

Италия не отнесена ни к одной из предложенных моделей.

Согласно законодательству этого государства, за расследование налоговых преступлений отвечает Финансовая гвардия (Guardia di Finanza), которая может проводить такие расследования независимо или под руководством прокурора.

• Действительно ли предложенная модель наиболее эффективна? *

Разработчики законопроекта предлагают ввести третью модель. С точки зрения практических результатов ее функционирования она довольно неоднозначна.

Об этом свидетельствуют результаты борьбы с преступностью в сфере налогообложения в Италии, Исландии, Греции и Турции (ведь именно эти государства приводятся в качестве примеров функционирования “оптимальной” организационной модели).

Например, в Италии, ежегодный размер налогового разрыва (tax gap) в среднем составляет 91 млрд евро (около 7% ВВП).

Такой показатель потерь в недополученных налоговых поступлениях премьер-министр Италии Маттео Ренци в ноябре 2014 назвал “шоковым”.

Не лучше дела и в Греции.

По информации изданий The Guardian и The Wall Street Journal, по состоянию на начало 2015 государство ежегодно теряло от 10 до 20 млрд евро налоговых поступлений. В целом на конец 2014 налоговая задолженность за предыдущие периоды достигла отметки в 76 млрд евро.

Данные об опыте Турции также не придают оптимизма.

Так, в период 1999-2010 гг. средний размер уклонения от уплаты налогов составил 2,9% ВВП. Хуже показатели за аналогичный период среди государств-членов ОЭСР демонстрировали только Мальта, Мексика, Болгария и Кипр.

Эти показатели подтверждаются результатами исследования Р. Мерфи о потерях от неподобающего поведения налогоплательщиков. Из 145 стран по абсолютным размерам таких потерь Италия заняла третье, Турция – 14-е, а Греция – 21-е места. И только Исландия – 102-е место.

По размерам теневой экономики в период 1999-2007 гг. из 151-го государства только Исландия из упомянутых четырех отличается довольно низким показателем (15-е место), в отличие от Италии (51-е место), Греции (56-е место) и Турции (68-е место).

Таким образом, из приведенного разработчиками законопроекта перечень государств, в которых эффективно применяется выбранная организационная модель, положительным примером может служить разве что Исландия.

Однако, учитывая офшорный скандал весной 2016, в результате которого вынужденно ушел в отставку ее премьер-министр Сигмюндор Гюннлейгссон, пример Исландии уже не выглядит вполне убедительным.

• Выводы на будущее *

Роль изменения модели налоговой милиции в повышении эффективности борьбы с преступностью в сфере налогообложения не стоит переоценивать.

Для этого есть несколько оснований.

Во-первых, мировой опыт не предоставляет убедительных доказательств того, что изменение организационной модели однозначно будет способствовать повышению эффективности борьбы с преступностью в сфере налогообложения.

Во-вторых, соответствующий шаг порождает и новые вызовы.

Так, аналитик UniCredit Bank Андрей Приходько отмечает: “Авторы законопроекта основной причиной предлагаемой реформы называют низкую эффективность работы налоговой милиции. Однако будет ли финансовая полиция работать эффективнее – далеко не факт. Выделение финансовой полиции из структуры ГФС может ослабить коммуникацию между ней и налоговиками, тем более что финансовая полиция будет использовать материалы налоговых проверок в своей работе “.

В-третьих, стоит согласиться с утверждением отдельных экспертов о том, что по сравнению с дискуссиями вокруг организационных моделей значительно важнее внедрение европейского опыта создания интерфейсов взаимодействия правоохранительных органов и интеграции инструментов противодействия экономической преступности.

С учетом этих факторов, вопросы изменения организационной модели при реформировании налоговой милиции или ее превращении в финансовую полицию должны быть как минимум второстепенными.

На этом фоне первоочередными становятся другие задачи.

Например, такие как налаживание взаимодействия правоохранительных органов, занимающихся борьбой с экономической преступностью, и определение четкой сферы ответственности каждого из них.

Важным является также формирование надлежащего нормативно-правового, финансового, кадрового и информационного обеспечения.

Еще один приоритет – наделить правоохранительные структуры эффективными средствами противодействия преступности в сфере налогообложения с одновременным обеспечением баланса частного и публичного интереса.

Не менее важно введение обобщенных качественных и количественных показателей результативности деятельности подразделений налоговой милиции с последующим отображением их в публичных отчетах.

К сожалению, в Украине такая практика почти отсутствует, в отличие, скажем, от Италии, где финансовая гвардия ежегодно публикует подробный отчет о результатах своей работы.

Без глубокого анализа недостатков действующей системы никакие реформаторские усилия не дадут ожидаемого результата и не изменят отношение общества и, в частности, бизнеса к налоговой милиции.

_Дмитрий Серебрянский, эксперт ОО “Институт налоговых реформ”, первый заместитель директора НИИ фискальной политики, _

Павел Селезень, эксперт ОО “Институт налоговых реформ”, научный сотрудник НИИ фискальной политики.