Городское отопление по-новому. Всем труба или труба для всех?

Монополизированный сектор централизованного теплоснабжения в Украине заходит в тупик. Он накапливает многомиллиардные долги и не способен предоставить качественную услугу.

Один из ответов на эти вызовы — сделать сектор теплоснабжения конкурентным. Успешные практики таких изменений есть у ближайших соседей Украины.

Отопление по-европейски

Во многих странах Евросоюза не жалуются на “естественность” монополистов и не рассказывают, что муниципальные ТКЭ некому заменить.

Зато — там дают возможность поставлять тепло различным компаниям. При этом конкуренты используют одну и ту же сеть.

Функции производства и поставки тепла там принудительно разделены — unbundling, а потребитель четко видит транспортную и производственную составляющие в тарифе за тепло.

Благодаря такому подходу и конкурентной среде в развитие инфраструктуры и коммунальных сервисов инвестируются миллиарды евро — как муниципалитетами, так и частными инвесторами, которые имеют равный доступ к сетям.

Одним из самых ярких является пример Литвы, которой за десять лет удалось избавиться от зависимости от “Газпрома” и перейти к использованию альтернативных источников энергии, в первую очередь — биомассы. Доля газа там составляет лишь 36%.

К 2020 году в Литве планируется покрывать 80% потребности в тепловой энергии возобновляемыми источниками, а доля газа должна уменьшиться до 19%.

При этом поставщики тепла, владеющие газовыми и биомассовыми котельными, пользуются одними сетями. Это стало возможным благодаря привлечению частных инвесторов в сектор центрального теплоснабжения и последовательной государственной политике, которая стимулирует перестройку коммунального сектора.

Другим примером является Дания. Там тарифы отражают не тип топлива, а расходы. Многие компании используют несколько видов топлива или технологий, поэтому такого понятия как тариф на тепловую энергию из конкретного вида топлива там не существует.

Эволюция городского энергоснабжения

В Копенгагене 98% зданий подключены к сети центрального теплоснабжения, которая питается целым спектром генерации. Это заводы по переработке мусора, ТЭЦ, сбросное тепло предприятий, утилизация тепла бытовых стоков, биогазовые установки.

При этом сеть активно расширяется и уже охватывает все пригороды. Копенгаген приближается к высокоэффективной системе отопления, когда потребность в использовании ископаемого топлива для отопления отпадает.

В соответствии с директивой 2012/27/ЕС “Об энергоэффективности” система центрального теплоснабжения считается эффективной, если она использует минимум 50% возобновляемой энергии или 50% сбросного тепла предприятий и бытовых стоков, или 75% тепла от когенерации, или 50% комбинации перечисленных источников.

В Дании, на материковой части, в январе 2017 года введена в эксплуатацию система тепловых коллекторов мощностью 110 МВт, которая обеспечивает теплом 20% города Силкеборг. Коллекторное поле площадью 150 тыс. кв. м поставляет 90 тыс. жителей энергию из неисчерпаемого возобновляемого источника — непосредственно от Солнца.

Монопольный упадок

Между тем в Украине в отрасли теплоснабжения безраздельно господствуют монополии, которые считаются “естественными”. Ситуация в столице наиболее показательна. Тепловыми сетями здесь управляет ПАО “Киевэнерго”, которому также принадлежат основные теплогенерирующие мощности: ТЭЦ-5, ТЭЦ-6 и многочисленные котельные.

Доминирующий пакет акций “Киевэнерго” принадлежит компании ДТЭК Рината Ахметова. Хотя тепловые сети находятся в коммунальной собственности, контролируют поставки тепла в городе менеджеры Ахметова.

“Киевэнерго” — полный монополист. Ему принадлежит эксклюзивное право аренды городских сетей и монополия на продажу коммунальных услуг потребителям.

Это позволяет компании беспрепятственно использовать городскую инфраструктуру в частных интересах, не инвестируя значительных средств в ее модернизацию, а потом просто уйти, оставив изношенные сети и старые котельные общине.

Хотя Киев не собирается оставлять сети в пользовании ДТЭК, этот пример показывает, почему не стоит предоставлять сети и генерирующие мощности в одни руки.

В других крупных городах услуги по отоплению предоставляют коммунальные предприятия, которые преимущественно находятся в управлении местных органов власти.

Ситуация, когда одна структура управляет одновременно и сетями, и генерирующими мощностями, достаточно типична для украинских городов. По сравнению с инфраструктурой Киева физическое состояние сетей в регионах еще хуже.

В целом системы теплокоммунэнерго в Украине устаревшие и изношенные. Повсеместно имеет место перерасход топлива на старых котельных и огромные потери в тепловых сетях. Это приводит к росту тарифов, основной составляющей которых является стоимость газа.

Потребители возмущаются из-за неудовлетворительного качества услуг и высоких тарифов, некоторые отказываются платить, теплокоммунэнерго накапливают долги за газ.

Прохождение отопительного сезона превращается в вызов и требует чрезвычайных усилий со стороны местной власти и вмешательства центральных органов. При этом ТКЭ и муниципалитеты не имеют стратегий для выхода из этой ситуации. Это может привести к развалу систем центрального отопления, и такой прецедент уже есть.

В Ужгороде тепловые сети теряли около 50% тепла в процессе его доставки до потребителей. Это стало диагнозом болезни, которая стала фатальной. В начале 2000-х годов за высокие тарифы и неудовлетворительное качество отопления потребители стали отказываться от услуг ТКЭ и переходить и индивидуальное отопление.

С 2012 года центральное отопление в Ужгороде прекратило свое существование. Городское теплокоммунэнерго, пораженное хроническими долгами за газ, было не в состоянии поддерживать свое существование. Вместо модернизации, диверсификации и технического перевооружения городская инфраструктура отопления просто развалилась.

Из-за существенных законодательных ограничений частные инвесторы не смогли зайти в освободившуюся нишу, а жители многоэтажных домов остались наедине с техническими и финансовыми вызовами индивидуального отопления. В итоге большинство помещений города отапливается индивидуальными котлами.

Пока европейские города повышают уровень комфорта для своих жильцов, уменьшают выбросы парниковых газов, тщательно планируют развитие инфраструктуры и внедряют энергоэффективные мероприятия, украинцы из-за тупиковой ситуации в ТКЭ переживают энергетическую бедность и деградацию городской инфраструктуры.

Совместная труба вместо монопольной

Ключевой проблемой является то, что вертикальная интеграция ТКЭ — производство, транспортировка и поставка — позволяет списывать потери в теплосетях через перекрестное субсидирование между снабжением и производством тепла, когда монополист закладывает все в один непрозрачный тариф.

В итоге за потери в сетях и неэффективность системы платят потребители или не платят и создают долговую яму для теплокоммунэнерго, которое накапливает долги за газ. Поведение потребителей и ТКЭ в этой модели способствует не модернизации систем теплоснабжения, а скорее их упадку и разрушению.

Эксперты международного проекта “Муниципальная энергетическая реформа в Украине”, который осуществляется при поддержке USAID, в 2016 году разработали концепцию конкурентного рынка тепловой энергии, которая опирается на успешный опыт Литвы.

Согласно этой концепции первым шагом должно стать разграничение поставки и производства тепла на уровне финансовой отчетности: тарифы на производство, транспортировку и поставку тепла должны рассчитываться отдельно.

Анбандлинг, который на финансовом уровне действует в большинстве стран ЕС, исключает перекрестное субсидирование сетей через перенос затрат в генерацию тепла. Тогда будут видны реальные расходы на содержание сетей и можно будет оценить объемы финансирования, необходимые для их модернизации, реконструкции или замены.

Более того, публичность формирования тарифов в соответствии с бухгалтерским учетом позволит обеспечить условия для конкуренции на рынке, надлежащего содержания основных фондов, их обслуживания, защищая производителей и потребителей.

Ведение отдельного учета и установления отдельных тарифов по каждому виду лицензируемой деятельности является важной предпосылкой для возникновения рынка тепловой энергии и привлечения частных инвестиций в теплоэнергетическую инфраструктуру.

В отличие от сетей теплоснабжения, управляемых единым оператором, который закономерно является монополистом в области транспортировки и поставки, производить тепло могут много предприятий в конкурентной среде, если им будут обеспечены равные условия участия и право на подключение к сетям.

Для крупных систем теплоснабжения наиболее эффективной является конкурентная модель с большим количеством поставщиков тепловой энергии на общем рынке.

Тепловые сети должны оставаться в коммунальной собственности, иметь независимого оператора, не связанного ни с одним из частных производителей тепла. Власть должна защищать рынок от захвата и превращения в частную монополию.

С другой стороны, после финансового анбандлинга разделение генерирующих мощностей в вертикально-интегрированных ТКЭ и их приватизация целесообразны.

По мнению экспертов проекта “Муниципальная энергетическая реформа в Украине”, без ликвидации вертикально-интегрированных монополий и создания стимулов для частного участия на рынке тепловой энергии невозможно остановить рост тарифов и повысить качество услуг, не говоря о развитии сетей, внедрении новых технологий и переходе к использованию возобновляемых источников энергии.

Чтобы сдвинуть тупиковую ситуацию в секторе теплоснабжения, остановить упадок и начать стимулировать развитие ТКЭ, необходимо внести изменения в закон “О теплоснабжении” и другие профильные законы, разработать пакет подзаконных актов. Эти законопроекты сейчас находятся в состоянии разработки и экспертного обсуждения.

Тарифный аспект

В отличие от Литвы, где действует модель рынка тепловой энергии с единственным покупателем и регулярными аукционами, в Украине тарифы на тепловую энергию жестко фиксированы и установлена предельная норма доходности, составляющая 6%.

Между тем коммерческие банки готовы финансировать коммерческие проекты только до пяти лет при наличии не менее 30% собственных средств под 8,5% годовых в валюте или 22% годовых в гривне. В результате производитель тепла официально зарабатывает меньше, чем кредитные ставки банков, и не может привлечь кредиты для модернизации.

Более того, действующий принцип образования тарифов “себестоимость плюс 6%” мотивирует производителей тепловой энергии всеми возможными способами завышать свою себестоимость, поскольку прибыль пропорциональна себестоимости. Чем больше номинальная себестоимость — тем больше реальный доход.

Более того, при такой модели производители не заинтересованы в уменьшении потребления тепла своими клиентами в результате проведения энергоэффективных мероприятий, потому что доход производителей также зависит от валовых объемов теплоснабжения.

Взамен предлагается перейти на стимулирующее образование тарифов и внедрить конкуренцию между производителями тепла на рынке с единственным покупателем. Тогда производители с наименьшей себестоимостью производства тепла будут иметь наибольшую долю рынка, а потребитель — приемлемые цены, которые не будут включать искусственно раздутую себестоимость.

Такие дополнительные системные услуги как резервирование мощности и покрытие пиковых нагрузок могут стать дополнительными источниками дохода для производителей.

Потенциальная роль биоэнергетики

Для Украины, с ее большим аграрным потенциалом и значительными объемами растительных отходов, технологии использования биомассы в теплоснабжении предлагают доступный выход из энергетической зависимости. По данным Госэнергоэффективности использование имеющегося потенциала позволит заместить 20 млрд куб м газа в год. Это почти вдвое больше, чем страна импортирует, — 11,8 млрд куб м за 2016 год.

Опыт Литвы, где доля биотоплива в теплоснабжении превышает 60%, доказывает: это возможно при наличии политической воли.

Динамика цен на газ и биотопливо для производителей тепловой энергии в Литве, евро за тыс. куб. м газа, евро за тонну биотоплива

Средняя стоимость биомассы в Литве почти в три раза ниже цены на газ, что делает генерирующие мощности на биомассе конкурентными в условиях рынка с единственным покупателем. Они уже вытеснили газ в большинстве городов Литвы и полностью покрывают базовую тепловую нагрузку, а газовые котельные используются преимущественно для покрытия пиковых нагрузок и в качестве резервных мощностей.

Типичная мощность котельных на биомассе составляет 10 МВт, что позволяет удовлетворять потребности небольших городов или отдельных микрорайонов.

При комбинированном производстве тепла и электроэнергии мощность несколько выше, но редко превышает 50 МВт. Это нормативная граница, после которой предприятие должно соответствовать требованиям к крупным установкам (директивы 2001/80/ЕС и 2010/75/ЕС).

Небольшая мощность таких объектов позволяет эффективно организовывать логистику поставок топлива из локальных источников, стимулирует местную экономику и обеспечивает занятость в сельских общинах.

В Украине также есть успешные примеры строительства современных биотопливных котельных, которые используют локальное сырье и соответствуют экологическим стандартам ЕС по выбросам загрязняющих веществ, но это соответствие еще не обязательно.

В Литве, в отличие от Украины, внедрены все нормы ЕС по охране окружающей среды. Там уже действует новая директива 2015/2193/ЕС “О средних сжигательных установках”, которая устанавливает предельно допустимые выбросы загрязняющих веществ для средних предприятий теплоэнергетики, включая те, что работают на биомассе.

Учитывая экологические риски, связанные с работой сжигательных установок на биомассе, вопросы прохождения оценки воздействия на окружающую среду для таких объектов и соответствующие нормы для защиты атмосферного воздуха следует урегулировать заблаговременно, чтобы предотвратить негативные последствия для окружающей среды и здоровья населения.

При выполнении этих условий биомасса может стать более дружественным к окружающей среде источником энергии, чем уголь и газ, сжигание которых вызывает более интенсивное и необратимое загрязнение атмосферы парниковыми газами.

В отличие от ископаемого углерода, который высвобождается из исчерпывающих геологических залежей, биомасса является возобновляемым источником энергии и соблюдение условий постоянства ее происхождения позволяет вырабатывать энергию без значительного вреда для окружающей среды.

Альтернативное будущее

Пример европейских городов свидетельствует, что коммунальному упадку и хаотичному переходу на индивидуальное отопление есть альтернатива: развитие систем центрального отопления с участием частного капитала или кооперативов, повышение их эффективности и переход на возобновляемые источники энергии.

Куда ведет Украину нынешний сценарий, уже известно: к энергетической бедности, дальнейшей зависимости и экономического упадка.

Воплотится ли эта альтернатива в жизнь, зависит от способности общин мобилизоваться для достижения общей цели: перелому газовой иглы, достижения энергетической независимости, обеспечения себя качественными и надежными коммунальными услугами. Доступные ресурсы и технологии для этого существуют.

Вопрос в том, смогут ли украинцы сотрудничать со своими соседями и заставить власть проявлять политическую волю для воплощения необходимых изменений.

Олег Савицкий